Es sind halt zwei heiße Eisen auf einmal – Die Ökologische Steuerreform aus der Sicht von BürgerInnen.

Von Christiane Beuermann und Tilman Santarius

Erschienen als: Beuermann, Christiane/ Santarius, Tilman: Es sind halt zwei heiße Eisen auf einmal – Die Ökologische Steuerreform aus der Sicht von BürgerInnen. In: Politische Ökologie Nr. 77/78, Juli 2002.

„Es sind halt eben zwei heiße Eisen auf einmal. (…) Also da finde ich es schwierig, … ich bin für die Ökosteuer, aber andererseits, ich meine, (…) im Grunde muss ich mehr für die Energie zahlen, weil von der Rente, wo da jetzt was reingesteckt wird, werde ich nichts von haben. Und das geht dem Großteil der Bevölkerung so. Und das finde ich halt schwierig, dass es eben zwei ganz wirklich so Brennpunkte sind. Also, ob man da nicht dann lieber irgendwas hätte nehmen können, was nicht so diskussionsbeladen ist. Überhaupt die Renten. Man weiß ja gar nicht, wo es jetzt hin geht mit der Rente, aber andererseits versucht man da immer noch Geld für zu kriegen. Und dann weiß man auch nicht, ob das überhaupt der Wirtschaft jetzt was (bringt) oder ob die Wirtschaft trotzdem bereit ist, mehr Arbeitsplätze zu schaffen bei niedrigeren Lohnnebenkosten. Weil das ist ja nicht der einzigste Grund, warum es so wenig Arbeitsplätze gibt oder immer weniger.“ (Teilnehmer in einer Gruppendiskussion zur Ökologischen Steuerreform)

Die Verabschiedung der Gesetze zur Einführung der Ökologischen Steuerreform (ÖSR) im Jahre 1999 sowie zur Fortführung der ÖSR im Jahre 2000 kann ohne Zweifel zu den anspruchsvollsten Reformprojekten in Deutschland gezählt werden.1) Kaum ein umweltpolitisches Thema wurde bis zu seiner Umsetzung auf der konzeptionellen Ebene so ausführlich diskutiert und nur wenige Themen wirkten durch massive Kritik von der einen sowie bedingungslose Unterstützung von der anderen Seite so polarisierend. Mit dem Inkrafttreten hat sich der Schwerpunkt der Kritik an der deutschen ÖSR von der Industrie, welche dem ÖSR-Konzept prinzipiell ablehnend gegenüber stand, auch verstärkt zur Bevölkerung hin verschoben. Als im Mai 2000 der Benzinpreis in Deutschland erstmals auf über zwei DM je Liter stieg, erlebte die Reform neben den kontroversen politischen Auseinandersetzungen zwischen der Bundesregierung, einigen Landesregierungen und der Opposition einen Höhepunkt negativer öffentlicher Resonanz, der sogar die Weiterführung der ÖSR zeitweise in Frage zu stellen schien.

Die soziale Akzeptanz der ÖSR kann sich somit gerade im Falle einer stufenweisen Einführung als Achillesferse des Instruments erweisen. Daher erscheint es umso notwendiger, sich mit den Reaktionen gesellschaftlicher Akteure auf die Umsetzung der ÖSR zu beschäftigen. Um Einblicke in die Wahrnehmung, Kenntnisse und Einstellungen zur ÖSR in der Bevölkerung zu gewinnen, fanden in dem diesem Artikel zugrunde liegenden Projekt im Rahmen moderierter Gruppendiskussionen Gespräche zwischen jeweils acht bis zehn Personen statt. Dabei wurden zunächst die allgemeine Konzeption einer ÖSR und später die Charakteristika des Einstiegs in die deutsche ÖSR diskutiert wurden.2)

Selektive Wahrnehmung komplexer Sachlagen

Die Konfrontation mit dem Thema „ÖSR in Deutschland“ führte zu einem breiten Spektrum spontaner Reaktionen, die von starker Zustimmung („Ich finde, die hätte schon längst kommen müssen, schon vor vielen Jahren“. „Und die kann ruhig ein bischen höher gehen mit dem Benzin, denn der Autoverkehr nimmt zu.“) bis hin zu prinzipieller Ablehnung reichten („Reine Abzockerei“, „Es gibt das schöne Schlagwort, weder öko noch logisch“).Tendenziell stützten sich positive Reaktionen im wesentlichen auf Argumente wie verursachergerechte Kostenzuordnung oder Naturschutz als Wert an sich. Als Gründe für eine Zustimmung wurden weiterhin Zukunftssorgen und die Verantwortung für nachfolgende Generationen genannt. Die einer ÖSR prinzipiell ablehnend gegenüber stehenden Personen argumentierten vordringlich mit individuellen ökonomischen Interessen und Besorgnissen.

In den allgemeinen Diskussionen bewertete eine Mehrheit der Teilnehmer die Idee der Besteuerung von Umweltverbrauch prinzipiell positiv. Alle Gruppen zeigten sich jedoch skeptisch gegenüber der konkreten Ausgestaltung der gegenwärtigen ÖSR. Selbst diejenigen Teilnehmer, welche die Idee einer ÖSR prinzipiell befürworteten, brachten in der Mehrzahl dem derzeitigen Konzept kein Vertrauen entgegen. Dabei war die Wahrnehmung der Details der ÖSR bei einer großen Zahl von TeilnehmerInnen eher selektiv: 1) Insgesamt war die Kenntnis der Steuererhebung und der -tatbestände größer als die der Verwendung der Einnahmen. 2) Erstere wurden meistenteils anhand erhöhter Preise für Treibstoffe und Heizöl erfahren. Allerdings bestand z.T. Konfusion bezüglich der Frage, ob Preissteigerungen allein auf die ÖSR oder auch auf andere Faktoren wie die Rohölpreisentwicklung zurückzuführen seien. 3) Hingegen wurde oftmals in Frage gestellt, wohin die eingenommen Mittel fließen.

„Wird das nicht für die Renten… irgendwie genommen oder so?“

Starkes Misstrauen wurde vor allem bezüglich der Verwendung des Aufkommens aus der ÖSR ausgedrückt. Obwohl als komplexe Strukturreform des deutschen Steuersystems konzipiert, wird die Diskussion über die ÖSR in der Wahrnehmung und im Verständnis vielfach auf den umweltpolitischen Teil der Reform reduziert. So hatte keiner der TeilnehmerInnen wahrgenommen, dass nach der Einführung der ÖSR das persönliche Nettogehalt nach allen Abzügen gestiegen wäre. Personen mit höherem Einkommen und ältere Menschen schienen im Schnitt besser über die Verwendung des Aufkommens zur Reduzierung der Rentenversicherungsbeiträge informiert zu sein. Es gab jedoch auch unter ihnen zahlreiche TeilnehmerInnen, die nie zuvor davon gehört hatten. Ohne eine nähere Erläuterung wurde vielfach vermutet, dass das Aufkommen nur dem allgemeinen Staatshaushalt zukomme, nicht aber mittels einer direkten Kompensation zurückgegeben werde. In einigen Fällen schien das Wissen über die Verwendungsseite jedoch nur „verschüttet“ zu sein, da sie auf die Erläuterung der Verwendung hin begannen, sich zu erinnern, dass sie davon doch bereits gehört hätten.

Auch der Name „Ökologische Steuerreform“ selbst wurde generell argwöhnisch betrachtet bis ablehnend kritisiert, da die Reform nach einem ihrer Ziele, der ökologischen Komponente, benannt ist, das Aufkommen jedoch nicht für ökologische Zwecke verwandt wird. Wenn das Aufkommen aus der ÖSR für die Finanzierung der Rente genutzt würde, so wurde argumentiert, müsse die Steuer doch „Rentensteuer“ heißen. Selbst nach längeren Diskussionen war einigen Teilnehmern immer noch unklar, warum eine Steuer auf beispielsweise Benzin einen ökologischen Effekt hat – dies selbst bei einigen derjenigen Personen, welche zuvor im Gespräch argumentiert hatten, dass mit Energie sparsamer umgegangen werden müsse. Die mit der ÖSR verbundene Idee einer doppelten Dividende war überhaupt nicht bekannt und stieß auf allgemeines Unverständnis. Die Teilnehmer zweifelten insgesamt, ob sich mittels eines einfachen Instrumentes tatsächlich zwei so komplexe Problemstellungen wie Umweltzerstörung und Arbeitslosigkeit lösen ließen („Aber ich glaube halt mittlerweile schon, also die Koppelung Ökosteuer zur Auffüllung der Rentenkasse, dass das also nicht besonders glücklich ist. (…) Denn es heißt ja dann praktisch im Umkehrschluss, es wird darauf spekuliert, dass weiterhin viel Energie verbraucht wird. Der Spareffekt geht ja eigentlich verloren, wenn ich sage, ja Moment einmal, wenn ich viel Ökosteuer abschöpfe aus einem hohen Energieverbrauch, um die Renten zu finanzieren. Also das ist einfach ein logischer Schluss.)“.

Werden die angestrebten Ziele wirklich erreicht?

Neben der prinzipiellen Ablehnung der Idee der doppelten Dividende standen viele Teilnehmer den Berechnungen sowohl der Umwelt- als auch der Arbeitsmarkteffekte der ÖSR kritisch und zweifelnd gegenüber, obwohl sie zugaben, wenig darüber zu wissen. Es bestand die fast einstimmige Auffassung, dass die ÖSR weder ökologische Effekte noch Jobeffekte haben werde. Die Mehrheit der Teilnehmer äußerte, sie würden eine Verwendung der Einnahmen für ökologische Zwecke bevorzugen. Angesichts ihrer Ziele würde dies die ÖSR auch transparenter machen. Arbeitslosigkeit und Rentensicherheit sollten mit separaten Reformen angegangen werden.

Im Zusammenhang mit den Wirkungen der ÖSR wurden zum Teil starke individuelle Befürchtung geäußert, dass der persönliche Lebensstandard aufgrund hoher Steuersätze durch die ÖSR nicht gehalten werden könne. Dabei wurde auch genannt, dass mit steigenden Steuersätzen die Belastungen durch die ÖSR zunehmend unfairer verteilt würden. Nichtsdestotrotz wurden auch Sorgen über die zunehmende Umweltbelastung geäußert und ein allgemeines Verständnis für die Notwendigkeit von strikten und effektiven Umweltschutzmaßnahmen formuliert. Die Frage der Wettbewerbsfähigkeit deutscher Unternehmen spielte in keiner der durchgeführten Gruppendiskussionen eine wesentliche Rolle.

Misstrauen gegenüber Politik und politischen Entscheidungsträgern

Unabhängig von der ÖSR wurde in den Diskussionen ein generelles Misstrauen in politische Prozesse deutlich. Es zeigte sich, dass niemand dem Argument der Aufkommensneutralität vertraute und eine allgemeine Skepsis darüber bestand, wie die Regierung mit Steuergeldern umgehe. Trotz der Erläuterung der gegenwärtigen Verwendung der Mittel zur Senkung der Lohnnebenkosten wurde weiterhin an der Skepsis festgehalten, dass das Ziel der Verwendung revidiert und das Aufkommen für andere Zwecke verwandt werden oder im Staatshaushalt „versickern“ könnte.

Ferner wird die ÖSR als nicht transparent genug wahrgenommen. Die Kritik konzentrierte sich vor allem auf die geringe Sichtbarkeit der zwei Reformelemente Umwelt und Arbeit, wofür größtenteils eine mangelnde Informationsvermittlung der Bundesregierung verantwortlich gemacht wurde. Trotz verschiedener Kampagnen scheint daher immer noch ein großer Informationsbedarf bezüglich der Effekte der ÖSR auf der Arbeitsseite vorzuliegen während der Anstieg der Benzinpreise unmittelbar an der Zapfsäule wahrgenommen wird.

Schlussfolgerungen

Die Analyse der empirischen Daten legt nahe, dass die Wurzeln der geringen Akzeptanz der deutschen ÖSR weniger in einer allgemeinen Ablehnung von Umweltabgaben zu liegen scheinen. Im Gegenteil zeigte sich, dass das Bewusstsein für ökologische und soziale Probleme bei der überwiegenden Mehrheit der TeilnehmerInnen an den Diskussionen ausgeprägt und die Einsicht, dass umweltpolitische Maßnahmen notwendig sind, hoch ist. Es wird sogar eine grundlegende Bereitschaft geäußert, Geld für die Erhaltung der Umwelt resp. des Klimas und der natürlichen Ressourcen auszugeben. Daher sind die gesellschaftlichen Rahmenbedingungen für die ÖSR eigentlich als günstig zu bewerten.

Die geringe Akzeptanz ist eher im mangelnden Verständnis der Funktionsweise der ÖSR, im geringen Vertrauen in die Politik und in der vielfältigen Kritik an der Ausgestaltung der Reform in Deutschland begründet. Neben zu wenig Informationen werden insbesondere zu wenig wahrnehmbare ökologische Effekte beklagt.

Die bisherige Ausgestaltung der deutschen ÖSR von 1999 und 2000 sowie der Verwendung des Aufkommens für nicht-ökologische Zwecke wurde von der Auffassung geleitet, dass kostenwirksame umweltpolitische Maßnahmen wenig Akzeptanz genießen würden. Auch die Informationspolitik zur ÖSR wurde dieser Überzeugung folgend gestaltet. Um die Akzeptanz zu erhöhen, wurde in öffentlichen Präsentationen der ÖSR zumeist ihre Beschäftigungseffekte oder ihr Beitrag, Probleme bei der Finanzierung der Rente lösen zu helfen, hervorgehoben. Wie allerdings die empirischen Daten demonstrieren, kann diese Auffassung zumindest bezweifelt werden. Den Diskussionsteilnehmern erschienen gerade die ökologischen Ziele der ÖSR sinnvoll und verständlich. Die arbeitsmarktpolitischen Effekte der Reform hingegen wurden weitenteils nicht verstanden oder als sekundär bewertet, da die Effekte so gering seien, dass sie gegenüber dem Trend kaum wahrnehmbar wären.

Um die soziale Akzeptanz der Reform zu erhöhen, müssten die ökologischen Ziele der ÖSR wieder mehr in den Vordergrund gestellt werden. Um die ÖSR verstärkt auf ihre ökologischen Ziele zu fokussieren, würden sowohl Änderungen im aktuellen Konzept als auch in der öffentlichen Kommunikation der Reform notwendig werden. Einige Vorschläge hierzu finden sich im folgenden.

Umgestaltung der Verwendungsseite

Die Tatsache, dass die Verwendungsseite der ÖSR offensichtlich entweder nicht wahrgenommen oder auch nicht verstanden wird, könnte eine Aufgabe der Kopplung der beiden Reformelemente nahe legen. Diese subjektiv verständliche Auffassung ist jedoch zumindest aus zwei Gründen zu relativieren. Zum einen sind die genannten Einstellungen zum Teil widersprüchlich, da z. B. die Steuerlast als zu hoch empfunden wird, Aufkommensneutralität aber aufgegeben würde, wenn der Empfehlungen zur Verwendung der Einnahmen für ökologische Ziele gefolgt würde. Zum zweiten gilt zu bedenken, dass die Einstellungen vorrangig aus Unverständnis und Unkenntnis des Mechanismus der ÖSR resultieren.

Dennoch ist aber zu sehen, dass eine starke Präferenz für logische und verständliche Maßnahmen besteht. In Zukunft könnte daher zumindest ein größerer Anteil, z.B. schrittweise ansteigend, des Aufkommens aus der ÖSR zur Subventionierung ökologischer Projekte verwendet werden. Neben der Verwendung für die Förderung erneuerbarer Energien könnte darüber nachgedacht werden, inwieweit alternative Konsummuster unterstützt werden könnten. Dabei würde die Subventionierung des öffentlichen Nahverkehrs vermutlich die größte Zustimmung erlangen.

Die Verbindung von umwelt- und arbeitsmarktpolitischen Zielsetzungen sollte aber prinzipiell beibehalten werden, da sich beide Elemente gegenseitig stärken und legitimieren. Die Verwendung der Einnahmen der ÖSR zur Finanzierung der Rentenversicherungsbeiträge hat auch einen (ressort-) politisch stabilisierenden Effekt.

Entwicklung einer effektiven Informationskampagne

Die ÖSR sollte nicht nur ein sichtbareres ökologisches Profil erhalten, sondern sie muss auch tatsächlich so wahrgenommen werden. Wie die empirischen Daten zeigen, ist es in den ersten drei Jahren des Einstiegs in die ÖSR nicht gelungen, die Funktionsweise und die Ziele der Reform adäquat zu vermitteln. Eine überzeugende Informationskampagne der ÖSR könnte die Einführung zukünftiger Steueranhebungen sinnvoll begleiten. Neben Informationen über die ÖSR sollte die Kampagne vor allem der Aufwertung ihres Images dienen. Die Ziele sollten erstens sein, die ökologischen Effekte der Reform vordergründiger zu kommunizieren. Hierfür kann mittlerweile auf konkrete Erfolge der ÖSR in Deutschland verwiesen werden.3) Zweitens sollte mit der Informationskampagne ein vertieftes Verständnis der Funktionsweise der ÖSR geschaffen werden. Je besser die Idee der ÖSR verstanden wird, desto größer wird ihre soziale Akzeptanz sein. Für ein vertieftes Verständnis sollte insbesondere der Kompensationsmechanismus der Reform eingängiger verdeutlicht werden. Dabei scheint es darauf anzukommen, dass nicht nur sporadisch darüber informiert wird. Vielmehr sollte eine periodische und „unausweichliche“ Erinnerung stattfinden, welche eine dauerhafte Wahrnehmung des Mechanismus garantiert. Dies könnte erreicht werden, indem der Betrag der durch die ÖSR entstehenden Steuerersparnis gesondert auf Lohn- und Gehaltsabrechnungen ausgewiesen wird. Indem mit jeder Steueranhebung auch die steigende Kompensation wahrgenommen wird, könnte soziale Akzeptanz für weitere schrittweise Steueranhebungen geschaffen werden.

Anmerkungen

1) Zur Ökologischen Steuerreform vgl. z.B.: Santarius, Tilman (2002) Tradable Taxes als Weiterentwicklung der Ökologischen Steuerreform in Deutschland, ZfU, 1/2002, 125-146

2) Dieser Artikel basiert auf Ergebnissen des von der EU Kommission DG XII geförderten Projektes PETRAS (Policies for Ecological Tax Reform: Analysis of Social Responses), welches das Wuppertal Institut für Klima, Umwelt, Energie im Verbund mit anderen europäischen Forschungseinrichtungen durchgeführt hat,. Für nähere Hinweise zum Projekt (Methoden, Ergebnisse) bzw. zu den Kooperationspartnern, siehe www.wupperinst.org/Seiten/Abteilungen/klima_projekte.html.

3) Siehe hierzu etwa Bach, Stefan/Bork, Christhart et al., Die ökologische Steuerreform in Deutschland. Eine modellgestützte Analyse ihrer Wirkungen auf Wirtschaft und Umwelt. Heidelberg, 2001.