Emissionshandel und globale Gerechtigkeit.

Von Tilman Santarius

Erschienen als: Santarius, Tilman: Emissionshandel und globale Gerechtigkeit. In: Böhler, Susanne/ Bongardt, Daniel/ Frech, Siegfried (Hrsg.): Jahrhundertproblem Klimawandel. Forschungsstand, Perspektiven, Lösungswege. Schwalbach, 2009, S. 121-138.

Gäbe es ein Guinness Buch der Rekorde für die Umweltpolitik, würde der Emissionshandel darin sicher ein eigenes Kapitel einnehmen. In politischer Windeseile vollzog sich in weniger als zehn Jahren seine Einführung als klimapolitisches Instrument – vom internationalen Emissionshandel des Kyoto-Protokolls über den Emissionshandel zwischen Unternehmen in der EU bis hin zu unternehmensinternen Emissionshandelssystemen oder auch geplanten kommunalen Handelssystemen, etwa zwischen Städten in den USA (Braun/Santarius 2007). Doch die Tatsache, dass Emissionsrechte über Grenzen hinweg gehandelt werden können und es – in ökonomischer Sicht – somit einerlei ist, an welcher Stelle auf dem Planeten und durch wen die Treibhausgasvermeidung durchgeführt wird, kann nicht vertuschen, dass durch den Handel eine Reihe von wichtigen Fragen der internationalen Politik und transnationalen Gerechtigkeit berührt werden: Wer trägt eigentlich die hauptsächliche Schuld am Klimawandel, der Menschen aller Orten in Form von Überschwemmungen, Dürren oder Nahrungsmittelengpässen heimsucht, und sollten nicht vor allem diese Verursacher für jetzt und zukünftig nötige Treibhausgasvermeidungen die Verantwortung tragen? Sollten nicht auch sie es sein, die Gemeinschaften in Süd und Nord für die Folgen der globalen Erwärmung entschädigen und ihnen die Anpassung an den Klimawandel erleichtern? Und was muss auf politischer Ebene geschehen, um die Klimapolitik und den Emissionshandel nicht nur so zu gestalten, dass auch tatsächlich Treibhausgase vermieden werden, sondern dass damit auch mehr Gerechtigkeit zwischen den Menschen und Gesellschaften in dieser so ungleichen und ungerechten Welt entstehen kann?

Verursacher und Leidtragende des Klimawandels

Der Klimawandel, der schon in den letzten Jahren beobachtet werden konnte, und der der überwältigen Mehrzahl der wissenschaftlichen Aussagen gemäß in den nächsten Jahrzehnten und Jahrhunderten noch drastisch zunehmen wird, ist zum überwiegenden Teil auf anthropogene Einflüsse zurückzuführen (IPCC 2007). Doch nicht alle Menschen tragen in gleicher Weise dazu bei. Schon die Emissionen des aus fossilen Energieträgern resultierenden Kohlendioxid (CO2), dem wichtigsten anthropogenen Treibhausgas, sind höchst ungleich über den Globus verteilt. Zunächst lässt sich eine große Kluft zwischen den Industrie- und Entwicklungsländern feststellen. Während noch Anfang der 1970er Jahre rund 60% der weltweit aus fossilen Brennstoffen resultierenden CO2-Emissionen auf das Konto der Industrieländer gingen, sind es trotz des rapiden Emissionswachstums in den Schwellenländern heute immer noch fast die Hälfte (49%), und das bei rund einem Fünftel der Weltbevölkerung. Mit durchschnittlich 12,6 Tonnen liegt ihr CO2-Ausstoß pro Kopf um einen Faktor 5 bis 6 höher als in den Entwicklungsländern, die im Schnitt 2,3 Tonnen emittieren. Bei genauerem Hinsehen zeigen sich allerdings deutliche Varianzen innerhalb der Gruppen. Für die Gruppe der Entwicklungsländer gilt grundsätzlich: je ärmer, desto weniger CO2-Ausstoß. Die Menschen in den ärmsten Ländern emittieren nur rund 0,9 Tonnen pro Kopf und Jahr, während in einigen wohlhabenden Entwicklungsländern, wie etwa den Vereinigten Arabischen Emiraten oder in Kuwait, das durchschnittliche Emissionsniveau höher liegt als in den meisten der Industrieländer. Ebenso variieren die Emissionen innerhalb der Gruppe der Industrieländer, von rund 5,5 Tonnen in Malta und Schweden bis zu 20 Tonnen CO2 pro Kopf in den USA. Das ist über 20mal mehr als in einigen zentralafrikanischen Ländern (IEA 2004).

Wichtiger als das unterschiedliche Emissionsniveau ganzer Länder zu betrachten ist es indes, den Beitrag der global Reichen zum Emissionsniveau gegenüber jenem der armen Menschen zu stellen. Denn weniger als das Leben in den Infrastrukturen eines Industrielandes ist der individuelle Konsum entscheidend für die Höhe der Pro-Kopf-Emissionen. Mobilität, etwa der PKW-Verkehr und Flugreisen, aber auch die Nutzung von Elektrogeräten wie Computer oder Tiefkühltruhen und ein hoher Fleischkonsum sind vor allem ausschlaggebend für den CO2-Ausstoß pro Kopf. Einen emissionsintensiven Lebensstil pflegen längst nicht mehr nur die Menschen in den Industrieländern. Legt man eine Einkommensschwelle von 7.000 US-Dollar pro Kopf und Jahr zugrunde, was grob dem Sozialhilfe-Niveau in Europa entspricht, so zeigt sich, dass es neben den gut 900 Mio. Vielverbrauchern im Norden inzwischen mehr als 800 Mio. ‚neue Konsumenten’ in den Entwicklungsländern gibt (Bentley, M. D. 2003). Meist in den Metropolen des Südens situiert, emittieren sie beim Arbeiten in klimatisierten Bürotürmen oder bei der Spritztour im Mercedes ein Vielfaches mehr als ihre Landsleute im Hinterland. Schließlich setzt eine einzige Flugreise von Frankfurt nach Sydney oder von Buenos Aires nach Singapur und zurück mit rund 12 Tonnen mehr CO2 frei, als die viele der rund 1 Mrd. Menschen, die mit weniger als 1 US-Dollar pro Tag auskommen müssen, während ihres ganzen Lebens zu verantworten haben!

Ungleiche Verteilung der Folgeschäden

Der Klimawandel ruft bereits heute massive Schäden an Umwelt und Gesellschaft hervor. Dabei sind nicht nur die Emissionen zwischen Norden und Süden bzw. Arm und Reich ungleich verteilt, dasselbe gilt für die Folgeschäden (ausführlicher hierzu Santarius 2007). Ein Blick auf eine meteorologische Karte macht deutlich, welche Regionen durch zunehmende Extremwetterereignisse, wie etwa Stürme und Überschwemmungen, am meisten getroffen werden dürften: Unregelmäßigkeiten im Monsun werden in erster Linie die Länder Südostasiens in Mitleidenschaft ziehen; Überschwemmungen werden vor allem die Bevölkerungen in den großen Deltagebieten der Erde heimsuchen, etwa in Bangladesh oder Indien; und der Anstieg des Meeresspiegels wird am stärksten die kleinen Inselstaaten treffen, etwa die unzähligen Eilande im Pazifik, oder auch Städte wie Mogadischu oder Dakha, die auf Meeresspiegelniveau liegen.

Zudem greift der Klimawandel in den hydrologischen Kreislauf ein. Schon heute leiden rund 1,1 Mrd. Menschen an Wasserknappheit, aber der Klimawandel wird die Wasserkrise noch verschärfen. Schätzungen veranschlagen, dass bei einer globalen Erwärmung um 2°C bis zum Jahr 2050 zwischen 200 und 300 Mio. Menschen mehr von Wasserknappheit betroffen sein werden. Regionen mit deutlich weniger Niederschlag werden insbesondere das südliche Afrika, der westliche Sahel, Nordwestindien, der Mittelmeerraum, das südliche Nordamerika und Mittelamerika sein (Parry et al 2001).

Ähnlich ungleich verteilt sind die Folgen für die Nahrungsmittelproduktion. Die Landwirtschaft wird vor allem unter Veränderungen in Temperatur und Niederschlägen leiden, einer größeren Anfälligkeit für Krankheiten, Insekten und Schädlingen, der Boden- und Wasserdegradation sowie dem Druck auf die biologische Vielfalt. Für die meisten tropischen und subtropischen Regionen wird davon ausgegangen, dass die Erträge schon bei geringfügig höheren Temperaturen zurückgehen werden, weil die Pflanzen dort schon jetzt am Temperaturoptimum wachsen (Parry et al. 2004). Sowohl durch einen Rückgang als auch durch temporäre Verschiebungen von Niederschlägen wird es in einigen Regionen beträchtliche Auswirkungen auf die Ernteerträge geben, besonders in den subtropischen und tropischen Trockengebieten und in Regionen mit Regenfeldbau wie etwa dem Sahel, dem Horn von Afrika, den chilenischen Anden oder Teilen Zentralasiens, Ostasiens und Südafrikas.

Der Klimawandel untergräbt die Existenzrechte…

Die Ungleichverteilung der Schäden macht deutlich, dass die Folgen des Klimawandels in zukünftigen Auseinandersetzungen um globale Gerechtigkeit einen wichtigen Stellenwert einnehmen werden. Denn weit davon entfernt, lediglich ein Naturschutzthema zu sein, wird Klimawandel die unsichtbare Hand hinter wirtschaftlichem Niedergang, sozialer Erosion und Vertreibung aus der Heimat sein. Übereinstimmend erwarten einschlägige Untersuchungen, dass die Entwicklungsländer und in ihnen besonders kaufkraftschwache Gruppen auf dem Lande die destabilisierenden Folgen der Erderwärmung wesentlich deutlicher zu spüren bekommen werden als Industrieländer und Stadtbevölkerungen.

Die Folgen des Klimawandels üben dabei direkte Auswirkungen auf Menschen- bzw. Existenzrechte aus. Schon heute sind beispielsweise die in den arktischen Regionen Kanadas lebenden Inuit aufgrund gestiegener Temperaturen in ihrer wirtschaftlichen Sicherheit und in ihrer Kultur gefährdet. Jäger verschwinden auf der Jagd, da die herkömmlichen Routen über das Eis nicht mehr tragfähig sind; Vorräte verderben, weil der Permafrostboden aufbricht; Iglus verlieren ihre isolierende Eigenschaft, wenn der Schnee taut und dann wieder gefriert. Und schließlich führt das Abtauen der Ufer zu einem Abfluss von Süßwasser mitsamt Fischpopulationen in die Arktische See (Wuppertal Institut 2005).

Ebenso unmittelbar sind die Menschenrechte der 2,5 Mrd. Menschen weltweit gefährdet, die direkt von der Landwirtschaft leben. Vor allem für jene Menschen, die Subsistenzwirtschaft betreiben und praktisch keine anderen Mittel zur Verfügung haben als ihr Land, ihre Tiere und ihre Ernten, sind die Auswirkungen des Klimawandels existentiell. Wenn die Erdatmosphäre sich erwärmt, wird die Natur instabil; nicht nur Ernten werden in Mitleidenschaft gezogen, sondern auch die Gastlichkeit der Lebensräume von Pflanzen, Tieren und nicht weniger von Menschen, die unmittelbar von der Natur leben. Daher kann für besonders betroffene ländliche Regionen und Gemeinden das Klimachaos gleichzeitig ein soziales und ökonomisches Chaos entfachen.

Den Anstieg der Treibhausgaskonzentration abzusenken ist deshalb nicht nur für den Schutz der Atmosphäre geboten, sondern auch für den Schutz der Menschenrechte. Seit der Bill of Rights, die während der englischen Revolution erkämpft wurde, bildet das Recht auf Schutz vor körperlicher Verletzung den Kern des Menschenrechtskanons, zu dessen Garantie die Staaten sich verpflichtet haben. Doch Millionen Menschen sind dabei, dieses Kernstück der Menschenrechte zu verlieren: Lebens-Mittel wie Wasser, fruchtbare Böden, eine Heimstatt und eine infektionsfreie Umwelt. Klimawandel stellt einen Angriff auf die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte großer Bevölkerungsgruppen dar. Nur geht in diesem Fall die körperliche Verletzung nicht von der Staatsmacht aus, sondern von den kumulativen und ferntransportierten Wirkungen des Energieverbrauchs in den wohlhabenden Teilen der Welt. Emissionsarme Ökonomien im Süden und Norden durchzusetzen, ist daher weit mehr als ein Appell an die Moral; es ist eine Kernforderung kosmopolitischer Politik (Wuppertal Institut 2005).

…und die Klimapolitik behindert die Entwicklungsrechte

Nicht nur untergräbt die globale Erwärmung die Menschenrechte insbesondere der Mittellosen. Es mehrt sich der Verdacht, dass gleichzeitig die Klimapolitik, die den Klimawandel stoppen soll, die Entwicklungschancen besonders der ärmeren Länder behindern könnte. Das Tauziehen um Entwicklung und Emissionen hat seinen Niederschlag in der Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen von 1992 (UNFCCC) und dem Kyoto-Protokoll von 1997 gefunden. Während die Klimakonvention einen Rahmen für die Kooperation in wissenschaftlicher und politischer Hinsicht setzt, geht das Kyoto-Protokoll darüber hinaus und stellt rechtlich verbindliche Minderungspflichten für Industriestaaten auf. Zentrale Zielsetzung des Rahmenvertrages ist gemäß Artikel 2 die Verpflichtung, „eine gefährliche anthropogene Störung des Klimasystems“ zu verhindern. Doch mit dieser Definition gingen die Probleme erst los. Welches Ausmaß an Erderwärmung ist hinnehmbar? Wann kann eine Störung des Klimasystems gefährlich werden – und für wen? Und letztlich: wer muss wie viel an Emissionen vermeiden, und mit welchen Instrumenten?

Das Kyoto-Protokoll hat zwar ein Regime geschaffen, indem nach vielen Jahren langwieriger Verhandlungen endlich konkrete Treibhausgasminderungen vereinbart wurden. Doch in mehrfacher Hinsicht zeigt sich das Abkommen blind gegenüber Aspekten der Gerechtigkeit. Erstens sind diese Minderungen bei weitem zu gering, um gefährliche Auswirkungen des Klimawandels tatsächlich zu vermeiden. Den Berechnungen nach ist bereits bis zum Jahre 2050 ein Rückbau der globalen CO2-Emissionen um 80% erforderlich, wenn das Ziel, den globalen Temperaturanstieg unter der Schwelle von 2°C zu halten, mit hoher Wahrscheinlichkeit erreicht werden soll (Baer/Mastrandrea 2006). Das Kyoto-Protokoll mit seinen offiziellen Reduktionsverpflichtungen von durchschnittlich 5,2% gegenüber 1990 für die Industrieländer bis zum Jahre 2012 bleibt weit hinter diesem Anspruch zurück. Und die tatsächlichen Reduktionen sind aufgrund vieler Schlupflöcher noch viel geringer (Brouns/Santarius 2001). Zu groß erschien in Kioto offenbar die Aufgabe, langfristige Minderungen zu vereinbaren, die den Anstieg der Temperatur wirklich stoppen würden. Zudem mangelt es dem Abkommen an „Biss“, sprich an einem wirksamen Sanktionsmechanismus, der die Umsetzung der Ziele gewährleisten könnte. Und so zeigen sich die meisten Industrieländer bisher – allen voran der Hauptemittent USA, der sich dem Vertrag ganz entzieht – unwillig zur Veränderung; die Emissionen wurden nicht wie vereinbart gedrosselt, sondern sind in den meisten Ländern seit der Konferenz in Kyoto noch gestiegen.

Aus heutiger Sicht erweist es sich als defizitär, dass im Kyoto-Protokoll die Schwellenländer noch ohne Beschränkungen davonkommen. Zwar war es legitim, dass 1992 in Rio die Vorreiterrolle der Industrieländer festgeschrieben wurde, da diese für den Großteil der gegenwärtigen wie auch der vergangenen Emissionen verantwortlich sind. In der Folge wurden unter dem Kyoto-Protokoll lediglich die Industriestaaten zur Umsetzung von Minderungszielen verpflichtet. Die Länder des Südens konnten für sich so die Freiheit wahren, ihre Emissionen zu steigern, um „ihre sozialen und Entwicklungsbedürfnisse befriedigen“ zu können. Doch sind die Länder des Südens beileibe nicht gleich ‚unschuldig’ am Klimawandel. Zum einen gibt es eine Gruppe sich rasch industrialisierender Schwellenländer, die im CO2-Emissionsniveau den Industrieländern dicht auf den Fersen sind. Schon heute etwa ist China aufgrund seiner Bevölkerungszahl der weltweit größte Emittent, bereits vor den USA. Zum anderen sind nicht nur Emissionen aus der Verbrennung fossiler Energieträger klimaschädlich, sondern auch großflächige Änderungen in der Landnutzung. So führt der Kahlschlag des Regenwalds, die Austrocknung von Mooren oder der Brandrodungs-Feldbau in der Landwirtschaft zu beträchtlichen Treibhausgasemissionen, die zu einem guten Teil auf das Konto von nur einigen wenigen Länder des Südens gehen. Schließlich würden inzwischen die Emissionen alleine der Länder des Südens die Aufnahmekapazität der Atmosphäre schon jetzt überfordern, selbst wenn alle Industriestaaten wie durch Zauberhand plötzlich verschwänden (Ott/Winkler/Brouns et al 2004).

Zementiert das Kioto-Protokoll die Wohlstandskluft?

Hinzu kommt, dass die Regeln zur Verteilung der Emissionsrechte im Kyoto-Protokoll problematisch sind. Denn bei der Zuweisung der einzusparenden Emissionen auf die einzelnen Länder ging es in Kyoto alles andere als fair zu, eher wie auf einem Basar. Mithilfe von Verhandlungsgeschick, politischer Macht, Sturheit und Chuzpe haben die Industrieländer nicht nur einschneidende Emissionsminderungen für sich verhindert; sie konnten die Reduktionsverpflichtungen darüber hinaus an ihre historischen Emissionswerte koppeln. Dieses Verteilungsprinzip, das auch als Grandfathering bezeichnet wird, folgt der Regel: Wer zuerst kommt, mahlt zuerst. Es akzeptiert die gegenwärtig ungleiche Verteilung der Emissionen und legt allen – den größten Klimasündern wie den effizientesten Staaten – die gleichen Minderungspflichten auf. Das Grandfathering zementiert die Wohlstandsklüfte in der Welt und kann daher schwerlich gerecht genannt werden. Genau deswegen fürchten auch die Schwellen- und Entwicklungsländer, in Zukunft selbst Minderungspflichten übernehmen zu müssen: würde dies wieder nach dem Prinzip des Grandfathering erfolgen, ist ausgemacht, dass ihre Entwicklungschancen im Vergleich zu den Industrieländern drastisch beschnitten würden. Denn mit einer Verteilung von Rechten auf Basis ihrer historisch geringen Emissionen würde ihnen schlicht der nötige Umweltraum genommen.

Denn in Kyoto wurde völlig ausgeblendet, dass es bei der Begrenzung von Treibhausgasen um die Wahl zwischen Menschenrechten und Wohlstandsprivilegien geht. Indem ein Handel mit Emissionszertifikaten vereinbart wurde, der das Recht, zu emittieren, auf dem Markt käuflich macht, wurde übersehen, dass damit potentiell die ärmeren Länder und Bevölkerungsgruppen doppelt benachteiligt werden: die global Reichen verschulden nicht nur den Löwenanteil des Klimawandels, während größere Teile der mehrheitlichen Restwelt die Zeche bezahlen; nun haben sie sich durch den Emissionshandel auch noch in die privilegierte Position katapultiert, die Verschmutzungsrechte den Mittellosen nötigenfalls abkaufen zu können. Dabei ist nicht nur mit Blick auf die Verursachung des Klimawandels, sondern auch bei der Frage, wie die Emissionsrechte verteilt werden, eine Unterscheidung zwischen Überlebens-Emissionen und Luxus-Emissionen zu treffen (Agarwal/Narain 1991). Denn eine arme Bäuerin in Bengalen, die durch den Reisanbau für ihren Lebensunterhalt Methanemissionen freisetzt, kann nicht in gleichem Maße für den menschgemachten Klimawandel zur Verantwortung gezogen werden wie ein reicher Sportwagenfahrer in Düsseldorf.

Schließlich behandelt das Kyoto-Protokoll nur am Rande das Problem, dass es gerade jenen Menschen, die am wenigsten zum Klimawandel beigetragen haben, an Mitteln mangelt, sich auf seine Auswirkungen vorzubereiten und erfolgte Klimaschäden zu kompensieren. Denn ungeachtet dessen, wie ambitioniert die Emissionsreduktionen in Zukunft ausfallen, haben sich im Laufe der letzten zwei Jahrhunderte schon derart viele anthropogen verursachte Treibhausgase in der Atmosphäre angesammelt, das der Klimawandel gar nicht mehr zu stoppen ist, selbst wenn wie durch ein Wunder morgen sämtliche Emissionen aussetzen würden. Das Kyoto-Protokoll hat zwar einen Fonds etabliert, der den Süden bei der Anpassung an den Klimawandel unterstützen soll. Doch das Finanzvolumen dieses Fonds bewegt sich auf bescheidenem Niveau. Und weder die Zahlungen in den Fonds noch der Mittelabfluss sind an Prinzipien der Gerechtigkeit gekoppelt. In Zukunft muss das Klimaregime besser der Tatsache Rechnung tragen, dass die Erderwärmung bisher in erster Linie von den Industrieländern verursacht wurde, die Länder des Südens aber das Gros seiner Auswirkungen zu tragen haben. Nach dem Verursacher-Prinzip stehen die Industrieländer heute schon in der Verantwortung, Entschädigung für die Kosten Unbeteiligter zu leisten. Ohne einen Schwerpunkt auf die Anpassung an den Klimawandel wird Klimapolitik nie gerecht sein.

Klimaschutz und Entwicklungsrechte

Inzwischen wird heiß diskutiert, wie es in der Zeit nach 2012, bis zu der das Kyoto-Protokoll die politische Antwort auf den menschgemachten Klimawandel vorgibt, weitergehen wird. Und auf der UNFCCC-Vertragsstaatenkonferenz in Bali im Dezember 2007 wurden bereits Eckpfeiler für Verhandlungen über ein Abkommen nach 2012 eingeschlagen.

Um die Auswirkungen des Klimawandels langfristig unter einer Erwärmung von 2°C zu halten, sind drastische Einschnitte bei den Treibhausgasemissionen erforderlich. Aufgrund ihrer historischen Verantwortung werden auch in der Zeit ab 2013 die Industriestaaten noch einmal vorangehen und den Löwenanteil der Emissionsminderungen erbringen müssen. Da es dieses Mal nicht mehr darum geht, Institutionen zu etablieren und Vertrauen in die Klimapolitik aufzubauen, wird nun allerdings richtig zugepackt werden müssen: Ein scharfer Einschnitt binnen weniger Jahre – etwa minus 40% Emissionen bis 2020 – muss eine klare Maßgabe für Investitionen in Infrastrukturen und Technologien darstellen. Und eine langfristige Rahmenvereinbarung muss einen Pfad festschreiben, der bis zur Mitte des 21. Jahrhunderts weitergehende Emissionsminderungen vorgibt. Gleichzeitig werden aber auch die Länder des Südens stufenweise Verpflichtungen übernehmen müssen. Denn ohne eine Integration der emissionsintensiven Länder des Südens sind weder die Existenzrechte der Armen noch die Entwicklungsrechte der weniger entwickelten Nationen zu wahren.

Die Verteilung der Emissionsrechte sollte nicht dem Kräfteverhältnis der Länder in den zwischenstaatlichen Verhandlungen überlassen bleiben. Stattdessen sollten rationale Kriterien für einen Verteilungsschlüssel definiert werden. Am klarsten und gerechtesten erscheint zunächst eine Gleichverteilung der Emissionsrechte pro-Kopf der Bevölkerungen. Dieser Ansatz würde dem Gedanken folgen, dass ein globales Gemeinschaftsgut nicht allen Staaten, sondern allen Menschen gehört, folglich vom Prinzip her jedem Erdenbürger das Recht auf gleichen Zugang zur Atmosphäre zukommt. Was nun die Verteilung der Emissionsrechte auf Basis gleicher Pro-Kopf-Emissionen betrifft, prägte bisher vor allem ein Gedankenmodell die Diskussion: „Kontraktion und Konvergenz“ (Meyer 2000). Das Modell fasst für Industrieländer einen Emissionspfad ins Auge, der über die Jahrzehnte die Emissionen so stark schrumpfen lässt, bis sie ein global verträgliches Niveau erreicht haben (Kontraktion), während die Südländer sich an einem Pfad orientieren würden, der einen leichten Anstieg der Emissionen erlaubt – ebenfalls nur bis zu jenem Niveau, das noch global verträglich ist (Konvergenz).

Doch mehrt sich der Verdacht, dass das Modell „Kontraktion und Konvergenz“ die Entwicklungsrechte der Länder des Südens nicht ausreichend berücksichtigt. Schließlich sieht sich die Reform des internationalen Klimaregimes vor einer doppelten weltpolitischen Herausforderung. Auf der einen Seite muss die globale Erwärmung unter der gefährlichen Schwelle von 2°C gehalten werden. Dies erfordert, dass die weltweiten Emissionen nur noch geringfügig wachsen, bereits in höchstens zehn Jahren ihren globalen Scheitelpunkt erreichen und danach sehr zügig absinken müssen. Auf der anderen Seite muss die Armut auf der Welt reduziert und letztlich überwunden werden. Knapp 1,2 Mrd. Menschen leben derzeit mit weniger als einem US-Dollar pro Tag unterhalb der Armutsgrenze, das Gros weiterer rund 3 Mrd. Menschen weltweit verdient immer noch weit weniger als ein Sozialhilfeempfänger im Norden. Viele dieser Menschen wollen (und sollen) nicht nur ihr Einkommen, sondern auch ihre Emissionen steigern können, da sie zur Befriedigung ihrer Bedürfnisse nicht über genügend Energie verfügen. Diese doppelte Herausforderung kommt praktisch einem Dilemma gleich. Denn selbst wenn die Länder des Nordens es in einer außerordentlichen Anstrengung schaffen sollten, bis zum Jahr 2050 ihre Emissionen um 90% zu reduzieren, dann wäre es immer noch erforderlich, dass auch die Emissionen der Länder des Südens bereits spätestens im Jahr 2020 ihren Scheitelpunkt erreicht haben und danach absinken müssten. Ansonsten lässt sich die nötige Verringerung von 80% der derzeitigen globalen Treibhausgase bis 2050 nicht erzielen. Lässt dies aber den Ländern des Südens genügend Raum für eine angemessene menschliche Entwicklung? Sind internationaler Klimaschutz und Armutsüberwindung überhaupt vereinbar?

Die Beantwortung dieser Fragen wirft eine noch viel grundlegendere Frage auf, die eigentlich zuvor geklärt werden müsste: wie viel Emissionen braucht „der Süden“ denn für eine nachhaltige und menschenwürdige Entwicklung? Die Frage steckt voller Fallstricke und wird weder pauschal für alle Länder noch wissenschaftlich zu beantworten sein. Sie erfordert nicht nur eine (kaum verlässliche) Abschätzung darüber, welche Technologiesprünge erwartet werden können und wie drastisch sich in der Zukunft die Emissionsintensität pro Wertschöpfungseinheit reduzieren lässt. Sie erfordert auch ein normatives Verständnis darüber, wie viel Emissionen für ein Leben in Würde denn genug und angemessen sind, und welche Menschen und Länder wie viel zur Verringerung der globalen Emissionen beitragen können und sollen. Schließlich muss auch berücksichtigt werden, welche Kapazitäten die Länder des Südens einbringen können – und nicht nur die reicheren Schwellenländer unter ihnen –, um parallel zu der Anstrengung, die Armut zu überwinden, auch aktiv Klimaschutz zu betreiben.

Normative Ansätze zur Verteilung von Emissionsrechten

Es liegen bereits seit längerem Ansätze zu einer Verteilung von Emissionsrechten vor, die von Pro-Kopf-Gleichverteilung als Gerechtigkeitsmaßstab abweichen (Brouns 2004). Am bisher prononciertesten haben Athanasiou, Baer und Kartha (2007) ein alternatives Konzept ausgearbeitet.. Die Autoren legen sich zunächst normativ darauf fest, dass eine menschenwürdige resp. global erstrebenswerte Einkommenshöhe etwa 9.000 US-Dollar pro Kopf und Jahr sei. Darauf hin errechnen sie für jedes Land die spezifische Verantwortlichkeit und Kapazität bei der Bekämpfung der globalen Erwärmung. Die Kapazität eines Landes bemessen sie daran, wie viele Einwohner ein Einkommen beziehen, was jenseits der Schwelle von 9.000 US-Dollar liegt; die Verantwortung bemessen sie an den kumulierten Pro-Kopf-Emissionen seit 1990. Auf dieser Basis errechnen sie für jedes Land einen kombinierten „Responsibility-Capacity Indicator“, der angibt, welchen Anteil das Land an der Anstrengung von global minus 80% der heutigen Emissionen bis 2050 tragen soll. Im Ergebnis fällt der Löwenanteil der Emissionsminderungen auf die Industrieländer, wobei allein die USA und die Länder der EU zusammen über zwei Drittel der globalen Minderungslast tragen müssen. Die Bundesrepublik etwa, die gemäß eines (eher optimistischen) business-as-usual Szenarios (IPCC B1 Szenario) im Jahre 2025 rund 215 Millionen Tonnen Kohlenstoff (MtC) pro Jahr emittieren wird, müsste in dem Jahr global gut 340 MtC reduzieren; die Minderungspflicht Deutschlands betrüge in dem Jahr also fast 160% der eigenen Emissionen (siehe Abbildung 2). Die USA, die im gleichen Szenario im Jahr 2025 rund 1,7 Giga Tonnen Kohlenstoff (GtC) emittieren werden, müssten in dem Jahr gut 2,2 GtC vermeiden, womit ihre globale Minderungspflicht bei 130% der eigenen Emissionen läge.

Eine Minderungspflicht von mehr als 100% mag zunächst unmöglich erscheinen. Doch da sich das Ziel nicht nur auf die eigenen, nationalen Emissionen bezieht, sondern auf das globale Vermeidungsziel, bedeutet dies für die meisten Industrieländer nichts anderes, als dass sie global weit mehr Emissionen vermeiden müssen, als sie selbst emittieren. Mit anderen Worten, eine Minderungspflicht von über 100% bedeutet, dass in anderen Ländern Emissionsvermeidungen verantwortet werden müssen. Die meisten Länder des Südens dürften hingegen noch an Emissionen zulegen, wenngleich auch langsamer als sonst erwartet. China etwa müsste von den im business-as-usual Szenario erwarteten 3,5 GtC rund 1 Gt einsparen, um im Jahr 2025 maximal 2,5 GtC zu emittieren; doch gegenüber heute knapp 1 GtC Emissionen dürfte China als bevölkerungsreichste Nation der Welt noch kräftig zulegen. Die Länder des Südens wären also angehalten, ihre Energieeffizienz drastisch zu verbessern, aber sie müssten nicht schon in zehn bis fünfzehn Jahren beginnen, ihre absoluten Emissionen zurückzufahren.

Da die Minderungsanstrengungen der Industrieländer sich auf über 100% ihrer eigenen Emissionen belaufen, braucht es einen Mechanismus, der die (finanzielle) Beteiligung der Industrieländer an Vermeidungsmaßnahmen im Süden sicherstellt. Der Emissionshandel wäre augenscheinlich ein geeignetes Instrument. Die Verteilung der handelbaren Emissionsrechte würde sich nicht an dem Kriterium gleicher Pro-Kopf-Rechte für alle Menschen orientieren und jedem Land ein positives Emissionsbudget zuweisen. Die reichen Länder bekämen stattdessen negative Emissionsbudgets zugewiesen und würden – ungeachtet ihrer klimapolitischen Erfolge im eigenen Land – dazu verpflichtet, Emissionsrechte auf dem internationalen Markt zu erwerben, um Vermeidungsmaßnahmen in anderen Ländern zu finanzieren.

Den Norden in die Pflicht nehmen

Die Einsicht in die Notwendigkeit, dass der Norden für Emissionsreduktionen im Süden einspringen muss, könnte nicht zuletzt die Perspektive auf den Emissionshandel verändern. Während er – wie auch im Titel dieses Buches –oft als „Ablasshandel“ bezeichnet wird, der den reichen Ländern ein Schlupfloch bietet, sich von den eigenen Anstrengungen freizukaufen, so würde er nun zu einem Instrument, welches mit der überproportionalen Belastung der reichen Länder erst den Klimaschutz mit den Entwicklungsrechten der Länder des Südens in Einklang bringt. Der Emissionshandel dient also nicht mehr nur der Steigerung der ökonomischen Effizienz, wie Ökonomen dies proklamieren. Wenn die Länder des Norden über ihre eigenen Reduktionsleistungen hinaus mittels des Emissionshandels dem Süden helfen, seine Emissionen zu begrenzen, dann wird er auch zu einem Instrument, dass die internationale Ungleichheit zwischen den Ländern verringert. In jedem Fall ist klar geworden, dass die Ausgestaltung des internationalen Emissionshandels längst nicht mehr nur den Schutz der Atmosphäre tangiert. Der Emissionshandel ist zum Verhandlungspoker für eine gerechte Weltordnung geworden.

Es dürfte allerdings eine immense Herausforderung werden, verlässliche Geldströme vom Norden zu lokalen Gemeinschaften im Süden zu etablieren, um größte Effekte vor Ort zu erzielen und sicher zu stellen, dass die Einnahmen aus dem Verkauf von Emissionsrechten nicht in dunklen Kanälen versickern. Nicht zuletzt um eine Beschneidung der Entwicklungsrechte durch die Hintertür zu vermeiden, sollte daher der Emissionshandel reformiert werden. Reiche Staaten sollten den ärmeren Ländern ihre Emissionsrechte nicht so weit abkaufen können, dass ihre Entwicklungschancen beeinträchtigt werden. Der Handel mit Emissionsrechten darf die Handlungsfreiheit der Marktakteure nicht über die Erfüllung der Menschenrechte stellen. Eine Dignitäts-Linie könnte festlegen, dass jedes Land eine bestimmte Menge an Emissionsrechten, nämlich die Summe von Mindest-Pro-Kopf-Emissionen, halten müsste und erst über diesem Sockelbetrag seine Emissionsrechte veräußern darf. Weder reiche Vielverbraucher-Länder noch korrupte Eliten oder Despoten aus (totalitären) Regierungen des Südens gerieten dann in die Versuchung, den ärmsten Menschen auf diesem Planeten ihre Existenzrechte vorzuenthalten.

Literatur

Agarwal, A./Narain, S. (1991): Global Warming in an Unequal World: a case of environmental colonialism. Neu Delhi: CSE.

Athanasiou, T./Baer, P./Kartha, S. (2007): The right to development in a climate constrained world. The Greenhouse Development Rights framework. www.ecoequity.org.

Baer, P./Mastrandrea, M. (2006): High Stakes: Designing emissions pathways to reduce the risk of dangerous climate change. London: Institute for Public Policy Research.

Bentley, M. D. (2003): Sustainable Consumption: Ethics, National Indices and International Relations. Dissertation: American Graduate School of International Relations and Diplomacy. Paris.

Braun, M./Santarius, T. (2007): Erfolgsstory Emissionshandel? Prüfstein für Souveränität, Demokratie und Verflechtung. In: Brunnengräber, Achim/Walk, Heike (Hrsg.): Multi-Level-Governance. Klima-, Umwelt- und Sozialpolitik in einer interdependenten Welt. Baden-Baden, S. 99-128.

Brouns, B. (2004): Was ist gerecht? Nutzungsrechte an natürlichen Ressourcen in der Klima- und Biodiversitätspolitik. Wuppertal Paper Nr. 146. Wuppertal.

Brouns, B./Santarius, T. (2001): Die Kyoto-Reduktionsziele nach den Bonner Beschlüssen. In: Energiewirtschaftliche Tagesfragen Nr. 9, 51. Jg., S. 590-591.

IEA (2004): On-line Data Services. http://data.iea.org/ieastore/default.asp.

IPCC (2007): Climate Change 2007. Working Group I Report “The Physical Science Basis”. www.ipcc.ch.

Meyer, A. (2000): Contraction and Convergence. A Global Solution to Climate Change. Totnes; Wuppertal Institut (2005) op. cit.

Ott, H. E./Winkler, H./Brouns, B. et al (2004): South-North Dialogue on Equity in the Greenhouse. A proposal for an adequate and equitable global climate agreement. Eschborn: GTZ.

Parry, M. L. et al (2001): Millions at Risk. Defining Critical Climate Change Threats and Targets. In: Global Environmental Change Vol. 11, pp 181-183.

Parry, M. L. et al. (2004): Effects of climate change on global food production under SRES emissions and socio-economic scenarios. In: Global Environmental Change, Bd. 14, S. 53-67.

Santarius, Tilman (2007): Klimawandel und globale Gerechtigkeit. In: Aus Politik und Zeitgeschichte, Heft 24/2007, S. 18-24.

Wuppertal Institut (2005): Fair Future. Begrenzte Resourcen und gobale Gerechtigkeit. Ein Report des Wuppertal Instituts. München, S. 191.